人民政协网｜军地同航，打通应急抢险救灾最后一公里

通航圈编者按

8月10日，人民政协网发布了《军地同航，打通应急抢险救灾最后一公里》一文。文章指出，当务之急，应将大型民用机场与直升飞机通航机场同场布局，同场运营。在民航机场内设置供直升飞机专用起降的停机坪，实现零距离换乘。实现民航大飞机与直升飞机在同一机场内，不同停机坪，同时起飞和降落，实现远飞与近飞无缝衔接。突破机场的场地壁垒，实现无缝衔接，构建起完善的军地一体化应急救援联动体系。

军地同航，打通应急抢险救灾最后一公里

来源:人民政协网 作者：庄曦

当务之急，应将大型民用机场与直升飞机通航机场同场布局，同场运营。在民航机场内设置供直升飞机专用起降的停机坪，实现零距离换乘。实现民航大飞机与直升飞机在同一机场内，不同停机坪，同时起飞和降落，实现远飞与近飞无缝衔接。突破机场的场地壁垒，实现无缝衔接，构建起完善的军地一体化应急救援联动体系。是为积极适应抢险救灾，应急救援，国民大健康服务新形势、新任务，加强军地协作联动，提高效率的必由之路。通过打通军民航相关壁垒，共同构建军地应急指挥调度互联互通机制。有利于提升直升飞机应急抢险救援效率，打通应急抢险救灾最后一公里。有利于符合市场经济规律，服务国民大健康产业，打通生命救治最快捷通道。有利于最高效地转运储备和使用战略物资。此“三个有利于”，平时为民，灾时应急，战时能赢。

一、 通用航空机场现状及直升飞机应用发展情况

通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

从国际通用航空机场布局来看，美国是航空运输业发展的佼佼者和领头羊，机场数量遥遥领先于其他国家，排名全球第一，美国是世界上民航第一大国，机场体系非常完善。据统计，美国共有机场19627个，其中通用航空机场2554个。北美和欧洲是通用航空的发达市场，也是全球直升机最核心的销售区域，直升机保有量占比分别达到35%和27%。从具体国家来看，截至2021年，美国在册数量位居全球第1，其次分别是俄罗斯、加拿大、澳大利亚和巴西。

从国内通用航空机场布局来看，截至2022年底，全国通用机场总数达399座（含A类、B类合计及13座其他起降场地），其中43%是直升机场，西南地区通航机场27座（四川16座，云南6座，重庆4座，贵州1座），占比6.77%，其中直升机场15座（含表面直升机场、高架直升机场、跑道型机场兼表面直升机场）。华东地区是中国通用航空最发达的地区，拥有最多的通用航空企业和机场，也是最大的市场需求区域。华北地区、中南地区和西南地区次之。

从直升飞机应用发展来看，直升飞机作为一种能够垂直起降、悬停和飞行的航空器，具有灵活性高、适应性强、运输能力大等优点，在民用和商业领域有着广泛的应用。2022年，中国大陆地区通用航空器在役总数达到3186架，其中直升机数量约为1200架，占比近四成。预计商用直升机市场在预测期间（2023-2027 年）的复合年增长率将超过 6%。

我国民用直升机主要应用于空中巡查、航空护林、城市消防等作业类飞行，其数量占比约40%。其次是空中浏览、公务飞行等载客类应用市场的民用直升机数量占比约三成。作业类飞行是民用直升机的主要应用市场，主要是因为直升机具有垂直起降、悬停和低空飞行的能力，可以在复杂的地形和环境中执行各种任务，如巡检、监测、测绘、救援、消防等。通用航空消防主要依靠直升机执行，可以有效地扑灭森林火灾、城市高层建筑火灾等。载客类飞行是民用直升机的另一个重要应用市场，主要是因为直升机可以提供高端的旅游体验、快速的公务出行、安全的医疗转运等服务。

2012年，国务院下发《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号），提出要大力发展通用航空。巩固农、林航空等传统业务，积极发展应急救援、医疗救助、海洋维权、私人飞行、公务飞行等新兴通用航空服务，加快把通用航空培育成新的经济增长点。推动通用航空企业创立发展，通过树立示范性企业鼓励探索经营模式，创新经营机制，提高管理水平。坚持推进通用航空综合改革试点，加强通用航空基础设施建设，完善通用航空法规标准体系，改进通用航空监管，创造有利于通用航空发展的良好环境。

2022年，民航局印发《“十四五”通用航空发展专项规划》（民航发〔2022〕8号）。明确我国通用航空处于重要战略机遇期，但在低空空域开放、安全与发展平衡、产业链高质量协同等方面仍存在较大挑战，“十四五”时期，要科学分析形势、把握发展大势，坚持新发展理念，统筹发展和安全，珍惜发展好局面，巩固发展好势头，积极应变、主动破局，推动通用航空高质量发展。同时，随着国家低空空域改革不断深入并取得实质性进展，低空经济将迎来新的发展机遇，以通航飞行活动和无人机运行为主体的娱乐新生态将加快壮大航空人口规模，要求以降本增效为导向，充分发挥行业和地方两个积极性，优化市场供给，催生航空新兴消费品质升级需求。

例如：美国政府过去10年提供了数十亿资金，用于改造各类大中型机场。其中，东部瑟艾拉地区机场（EastrnsierraRegionalAirport），共有3条跑道，2个直升机停机坪，年飞行量26000架次，提供偏远地区航空服务、医疗救援飞行、消防灭火、空军飞机加油、地区救灾和缉毒巡逻等。其中，麦吉泰森机场有美国空军国民警卫队第134空中加油联队驻扎，军方使用的停机坪位于跑道南侧，与该机场的民航区相对独立运行。其中，美国航空与数字化航空公司Blade合作，在洛杉矶机场和纽约机场，开展“五星服务项目”，提供私人直升机服务，让旅客从市区更快抵达机场，方便换乘民航班机，以便美航乘客通过此收费项目，可乘坐直升机避开机场排队、交通堵塞之苦。

概而言之，欧美国家总体呈现国民消费应用与应急救援应用发展并重，既有民航机场与通航机场分类布局，又有在民航机场内设置直升飞机专用停机坪，能够实现零距离换乘，效率高等特点。而国内则呈现应用发展不平衡，民航机场与通航机场分类布局（通航机场一般布局在民航大型机场周边30-50公里以外范围），民航机场内没有布局直升飞机专用停机坪，衔接不够，效率不高等特点。

二、 航空参与应急救援、抢险救灾发展情况

国家提升治理体系和治理能力，增强突发公共事件应急能力，提升自然灾害防御水平，要求迅速提升航空应急救援服务能力，提升服务能力，拓展服务领域，固化服务范式，充分发挥通用航空服务多元化公益场景效能。   

《“十四五”通用航空发展专项规划》（民航发〔2022〕8号）指出，要对公益服务提能增效。坚持人民至上、生命至上，打造服务范式，力促管理融合，推动通用航空公益服务场景多元、服务规范、保障有力，提升通用航空应急处突能力。支持应急主管部门、地方政府加大服务购买力度，打造服务样板，深化拓展通用航空在森林草原防灭火、防汛抗旱、地震和地质灾害、堰塞湖等抢险救灾领域的应用。配合应急主管部门优化航空力量部署，重点覆盖自然灾害高发地区和京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群及长江、黄河等重点区域。支持西藏航空应急救援能力建设。“十四五”期间，开展通用航空应急救援服务的省份目标不少于25个。

2022年，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》，明确加快建设航空应急救援力量。用好现有资源，统筹长远发展，加快构建应急反应灵敏、功能结构合理、力量规模适度、各方积极参与的航空应急救援力量体系。引导和鼓励大型民航企业、航空货运企业建设一定规模的专业航空应急队伍，购置大型、重型航空飞行器，提高快速运输、综合救援、高原救援等航空应急能力。采取直接投资、购买服务等多种方式，完善航空应急场站布局，加强常态化航空力量部署，增加森林航空消防飞机（直升机）机源和数量，实现森林草原防灭火重点区域基本覆盖。完善航空应急救援空域保障机制和航空器跨区域救援协调机制。支持航空应急救援配套专业建设，加强航空应急救援专业人才培养。

2022年，应急管理部对外发布了国务院安全生产委员会关于印发《“十四五”国家消防工作规划》的通知（安委〔2022〕2号）。《“十四五”国家消防工作规划》明确提出发展消防救援航空力量，增加森林航空消防机源和数量，建设一批航空器起降场地和保障设施，采取购买服务等多种方式，引导和鼓励社会力量研发、购置航空器参与消防救援航空力量建设，建立完善航空救援空域保障和航空器跨区域救援协调等机制，加强航空突击力量和高原航空救援能力建设等。此外，《规划》还提出实施消防救援航空力量建设工程、在北京、天津、上海、广州、深圳、重庆等6个城市和其他省份建设航空应急救援专业力量，鼓励有条件的城市建设航空应急救援力量。建设国家森林草原灭火与航空救援训练基地和5个区域驻训备勤保障基地、7个应急交通保障大队。

航空应急救援在处置各种突发事件过程中，具有快速、高效、受地理空间限制较少等优势，是许多国家普遍采用的最有效的应急救援手段。能够垂直起飞降落、不用大面积机场、能批量运载物资和伤员。直升机是航空应急救援的核心装备。直升机应用于应急救援，能快速到达水、陆路不可通达的作业现场，实施搜索救援、物资运送、空中指挥等工作，是世界上许多国家普遍采用的最有效的应急救援。

例如：2008年汶川地震抢险救灾中，成都双流机场临时关闭，全国大量救灾物资人员先空运至重庆江北机场，再通过公路车辆运输至成都，再由直升机将专业人员、药品、食品送入灾区，从灾区运出伤员。震后两小时，成都军区陆航团2架直升机飞往汶川时，进入山区河谷后浓雾渐起，爬升近2000米仍飞不出云层，强行摸索10多千米后被迫返航，14日又经过6次尝试终于在汶川机降成功，将超过13吨的重型设备运上唐家山堰塞湖。

例如：航空救援在森林防灭火工作中具有明显的救援优势，火灾如果发生在人员车辆难以到达的山区，灭火直升机将发挥至关重要的作用。近年来，重庆缙云山、四川省凉山州木里县、甘孜州雅江县、甘肃兰州等地先后发生森林火灾，直升机执行灭火任务，为森林防灭火工作筑牢航空救援屏障。

三、 航空医疗救援服务场景多元化运用发展情况

航空医疗救护是在“二战”中兴起的，在欧美等航空发达国家，经过多年的发展和积累，航空医疗救护已是成熟产业了，行业法规、服务保障和基础设施建设以及市场运行模式等方面已相当完善和成熟，但在我国尚处于起步阶段。

深化航空医疗救护试点，服务国民健康。航空医疗救护是现代化医疗体系中必不可少的重要组成部分。它借助航空器快捷、机动灵活等特点，可在短时间内实现对病人患者的院前急救或转运，能够有效提高病患的存活率，可以有效节约医疗时间、提升医疗处理质量。航空医疗救护作为一种服务民生的医疗保障手段，是国家所需，社会所急，民生所愿的，是保障人民群众安全、健康的社会化救援体系中的重要组成部分。

中共中央、国务院印发实施的《“健康中国2030”规划纲要》指出，到2030年，建立起覆盖全国较为完善的紧急医学救援网络，突发事件卫生应急处置能力和紧急医学救援能力达到发达国家水平，进一步健全医疗急救体系，提高救治效率。《“十四五”通用航空发展专项规划》（民航发〔2022〕8号）中指出，要支持构建全国航空应急救援基地网络，提高公共服务、应急处突能力，扩大航空医疗救护应用范围，满足高速公路、户外景区、大型赛事等特定场景医疗救援需求。民航局和国家卫健委联合印发《关于深化航空医疗救护联合试点工作的通知》，正是落实“人民至上、生命至上”的有利举措。明确到2024年底，航空医疗救护范围进一步扩大，建立具有中国特色的覆盖广泛、模式多元、服务优质的航空医疗救护体系，更好保障人民生命安全和身体健康，进一步提升了航空医疗救护能力，促进航空医疗救护业务实现广泛覆盖。省级卫生健康行政部门、民航地区管理机构积极协调、指导地方政府相关部门，在医疗机构、高速公路、体育场馆、户外景区等规划、改造建设了直升机起降场地，织密航空医疗救护网络。民航地区管理机构督促各地飞行计划审批管理部门认真组织落实航空医疗救护飞行计划审批“绿色通道”，进一步简化了计划审批程序。协同卫生、应急、体育、文旅等单位科学划设了常态化航空医疗救护“生命航线”。

今年初，民航局运行监控中心、空管局、运输司发布民航明传电报《关于进一步健全完善通用航空应急救援飞行计划申请绿色通道的通知》，进一步明确界定“绿色通道”的适用范围、应急救援相关调机飞行计划的审批原则，健全应急救援直升机进出运输机场特别是大型运输机场的空管服务保障程序。

例如：今年初，一架AW109型直升机降落在上海浦东国际机场，等待一架广西玉林至上海的民航班机，接棒转运捐献器官和医护人员。直升机仅飞行11分钟，捐献器官就运抵上海市肺科医院，后续器官移植手术相关工作随即展开。这是华东民航首次有通航直升机直接飞进大型国际枢纽机场，在机坪直接执行捐献器官转运飞行任务。此次的捐献器官通过民航航班从玉林运至上海，考虑到捐献器官的时效性，经申请获批启动航空医疗应急救援流程，通用航空直升机直接在浦东国际机场起降，转运捐献器官至受体医院。此次通航直升机顺利进出浦东机场执行应急救援任务，是通用航空应急救援体系建设过程中的一次突破，是军民航对航空救援的有力支持和生命之上的具体体现。大型国际枢纽机场对通航直升机开放，现阶段将主要用于应急救援，可以通过救援直升机把病患或人体捐献器官运送到浦东机场，也可以是病患或人体捐献器官搭乘民航客机抵达浦东机场后，再通过救援直升机快速转运到上海市区的医院。执行本次器官转运任务后，上海浦东国际机场将启动救援直升机进离场专属通道，进行直升机进离场安全评估和运行保障，确保救援直升机与民航航班的顺利衔接。

四、 战略优化布局建议

1、 加强军民融合。军民合用机场是既可军用，又可民用的机场，根据国务院、中央军委《关于军民合用机场使用管理的若干暂行规定》，机场的使用管理，原则上由机场产权单位负责，可根据双方需要和实际情况，划分区域，分区管理。场区建设，由产权单位统一规划，军民航专用设施应尽量分开修建，自成体系，自行管理。在全国200多座正在运营的机场中，约有30%的机场都是军民合用。

民航局与空军联合下发《关于加强空军军民合用机场保障工作的管理意见》、《空军民航军民合用机场运行保障暂行规定》，按照军为民用、民为军备的基本原则，双方密切合作，采取联合管理、联合保障、联合维修的方式，构建需求对接、协调顺畅、优势互补新机制，提高空军军民合用机场平时飞行安全管控能力和战时飞行作战保障能力，开创资源共享、力量共用、风险共防的深度融合、安全发展新格局。

2、 加强民航机场与直升飞机融合。研究出台促进民航机场与直升飞机融合发展的意见，加强新建通用机场项目与全国民用运输机场布局规划等方面的衔接,协调推进项目选址、空域审核等重点难点问题。合理布局机场建设项目，优先考虑经济发达、市场需求大、地理条件好、社会效益高的地区，加大对通用航空建设的资金投入和政策支持，提高建设的速度和质量。根据国家减灾委员会印发《“十四五”国家综合防灾减灾规划》要求，健全完善航空应急救援体系，优化空域使用协调保障机制，加强航空救援站、野外停机坪、临时起降点、取水点、野外加油站等配套设施建设，建设航空应急服务基地。

3、 探索低空飞行服务保障体系建设，构建“军+民”航空应急保障体系。加强军民航协同，研究低空空域灵活使用管理机制。支持地方创新建设管理模式，研究建设低空飞行服务站、低空导航、机务维修、油料补给等保障设施建设。构建“军+民”航空应急保障体系，加快低空空域管理改革，提高低空资源利用效率。低空空域是通用航空发展的重要基础资源，也是制约通用航空发展的重要瓶颈。目前，我国低空空域管理仍然以军方为主，民方需申请批准后方可使用，审批流程复杂，时间长，费用高，严重影响了通用航空的灵活性和便捷性。因此，加快低空空域管理改革，实现军民共治、分级管理、动态调整、自主飞行的目标，是促进通用航空发展的重要举措。加快建设低空飞行服务保障体系。加快低空飞行服务国家信息管理系统、区域信息处理系统建设，支持地方政府或有关主体布局建设飞行服务站，统一数据接口和传输标准，实现低空飞行服务 保障体系联网运行、数据和产品交换，按需提供基础和定制信息服务。

4、 加大空域管理改革力度，深化军民融合。以充分开发和有效利用空域资源为宗旨，加快改革步伐，营造适应航空运输、通用航空和军事航空和谐发展的空域管理环境，统筹军民航空域需求，加快推进空域管理方式的转变。加强军民航协调，完善空域动态灵活使用机制。科学划分空域类别，实施分类管理。做好推进低空空域管理改革的配套工作，在低空空域管理领域建立起科学的基础理论、法规标准、运行管理和服务保障体系，逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理改革发展特点的组织模式、制度安排和运行方式。目前，国家民航局高度重视空中交通管制改革工作，已经推动各空管局与各大型民航机场，实施了区域管制区、塔台管制区与进近管制区的精细化管理。此举非常具有战略眼光和前瞻性，不仅提高了空中管制的安全裕度，同时为民航机场同时起降大型民航飞机、直升飞机、无人机等提供了必备的空中交通指挥体系。

例如：美国直升机飞行员可自由设置飞行计划，告知空管得到答复，时间一般不超过30分钟，得到许可后即可起飞。如需穿越管制空域，必须向塔台临时申报将穿过其空域，一般都会获得批准，即可在空管监视下按规则飞行，即可进出机场空域。更显灵活高效，但与我国现在飞行计划审批模式，相比安全裕度则更低。

五、 结语

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。民航发展迎来阶段转换期、质量提升期和格局拓展期三期叠加，通用航空在综合交通运输领域和国家经济社会发展中的战略作用更加凸显，新机遇与新挑战并存。通用航空是一个具有广阔发展前景和巨大市场潜力的战略性新兴产业。随着我国经济社会发展水平的提高，对于提升公共服务水平、促进区域协调发展、满足多元化消费需求等方面有着重要作用。 

但是目前我国通用航空业仍然处于初创期，与国际先进水平存在较大差距，需要从多个方面加快推进其发展。具体而言，需要从低空空域管理改革、基础设施建设维护、通用航空器研发制造技术创新、市场需求培育拓展、人才培养引进激励以及法律法规标准规范完善、军民融合发展等方面入手，构建一个良好的政策环境、市场环境、技术环境和人才环境。尤其应加快在民航机场内布局直升飞机专用起降区域，加快军民融合，加快航空市场与应急救援体系融合，提高运行效率，提高战略转运能力，实现我国航空业的高质量发展。将来一旦战争来临，保卫大型城市的第一要务之一，就是要保卫机场等关键交通节点。要保卫机场必须依靠构建地空导弹和AI无人机防卫体系。当前各民航机场缺乏战略转运能力，缺乏战略储备能力，缺乏战略场地布局，无异于以羊群对虎口。应速用本文策略，加快建设和布局。

（作者系重庆机场集团公司公共区管理部长）